印发《关于完善集体林权制度的实施方案》的通知
酒泉市人民政府办公室
印发《关于完善集体林权制度的实施方案》的通知
各县（市、区）人民政府，市政府有关部门、单位，驻酒有关单位：
《关于完善集体林权制度的实施方案》已经市政府同意，现印发你们，请结合各自实际，认真抓好贯彻落实。
酒泉市人民政府办公室
2018年6月4日
关于完善集体林权制度的实施方案
为巩固和扩大集体林权制度改革成果，充分发挥集体林业在维护生态安全、实施精准脱贫、推动农村经济社会可持续发展中的重要作用，推动完善全市集体林权制度改革工作有序开展，根据《甘肃省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》（甘政办发〔2017〕183号）精神，结合我市实际，制定如下实施方案：
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，全面落实习近平总书记视察甘肃重要讲话和“八个着力”重要指示精神，坚持和完善农村基本经营制度，明晰集体林业产权关系，建立“三权”分置运行机制，落实集体林地所有权、稳定农户承包权、放活林地经营权；推动集体林权“三变”改革，促进林权规范有序流转，发展多种经营和适度规模经营；建立健全林业投融资政策，培育壮大新型经营主体；完善扶持发展政策和社会化服务体系，创新产权经营模式和国土绿化机制，解放和发展农村社会生产力，实现林业发展、农民增收、农村繁荣和谐。
（二）基本原则。坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；坚持依法办事，妥善处理各种利益关系；坚持创新体制机制，拓展和完善林地多种功能，构建现代林业产权制度；坚持森林资源保护和开发利用相结合，生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现农村增绿、增质和增效；坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，充分调动社会资本发展林业的积极性，增强林业发展活力。
（三）工作目标。从2018年起到2020年，通过明晰产权、“三权”分置和“三变”改革，建立健全林权归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的集体林权制度，集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权流转、林权抵押贷款等配套制度更加健全，管理服务体系更加完善，实现集体林木资源持续增长、特色林果产业效益更加突出、农民林业收入显著增加、生态安全得到有效保障的目标。
二、重点任务
（一）明晰产权关系。通过调查摸底，制定措施，强化督查，对集体林权制度主体改革、退耕还林和主体改革后农户承包的集体林地，林权证书没有发放到户的全部发放到户，由农户持有。对联户承包经营的集体林地，通过价值评估、产权界定、建立台帐，将林权按份额量化到户，引导建立股份合作经营机制。对仍由农村集体经济组织统一经营的林地，全部确权给村组集体经济组织,再通过清产核资、明确产权，确定集体成员资格,健全资源资产台帐，依法将股权量化到户，股权证发放到户，发展多种形式的股份合作经营。加快推进果树经济林确权颁证工作，赋予林地林木更多的权能。
牵头单位：市林业局
责任单位：市国土局、市农牧局
（二）建立三权分置运行机制。在明晰产权关系的基础上，逐步建立集体林地所有权、承包权、经营权三权分置运行机制，形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。
牵头单位：市农牧局
责任单位：市财政局、市公安局、市国土局、市水务局、市林业局
1、明确集体林地所有权。坚持集体林地集体所有不动摇，维护农村集体经济组织依法对承包林地发包、调整、监督、收回等各项权能，任何组织和个人不得非法干预。对承包农户和经营主体长期抛荒、毁坏和非法改变林地性质、用途等行为，有权监督、制止和纠正。对家庭承包的集体林地，采取转让、互换方式流转林权的，应在本集体经济组织内进行，需经农村集体经济组织等发包方同意。采取出租（转包）、合作入股等方式流转林权的，应报农村本集体经济组织等发包方书面备案。对各类建设项目征占用农户承包经营集体林地的，依法办理审核审批手续，并向承包经营农户支付相应补偿费用。林地补偿标准严格按照省政府制定的补偿办法执行。
2、严格保护农户承包权。依法保障林权权利人对林地林木享有占有、使用、收益和处置的权利。在承包期内，任何单位和个人不得非法变更、解除承包合同，不得因林权流转而改变农民与集体的初始承包关系，不得禁止和限制林权权利人依法开展生产经营活动并获得相应收益。有权在流转合同到期后按照同等条件优先续包续租林地。林权权利人再次流转林地使用权后，不得妨碍其经营主体行使合法权益。确因国家公园、自然保护区等生态保护需要的，可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿。有序开展进城落户农民集体林地承包权依法自愿有偿退出机制，农村集体经济组织不得强行收回承包期内农业转移人口承包的林地林木。
3、放活农户生产经营自主权。在不违背承包农户意愿、不损害农民权益、不改变林地性质和用途、不超过承包经营的剩余期限、不定任务下指标的前提下，鼓励引导农户采取转让、互换、转包、出租、合作、合资入股等方式依法流转林地使用权、林木所有权，发展规模经营。健全完善商品林、公益林分类经营制度，简化区划界定方法和程序，优化林地资源配置。建立公益林动态管理机制，在保持公益林相对稳定、不影响整体功能的前提下，允许对承包农户的公益林进行调整完善，引导各类经营主体编制森林经营方案，实行公益林分级管理，合理界定保护等级，采取相应的保护、利用和管理措施，提高综合利用效率，推动集体公益林资产化经营，探索公益林采取合资合作等方式流转。完善林木采伐更新管理制度，赋予林业生产经营主体更大的生产经营自主权。优化管理服务，简化行政审批环节和手续，明确禁止性和限制性行为，减少政府对集体林微观生产经营行为的管制，充分释放市场活力。“完善林地一张图”管理，将林地保护等级落实到山头地块，明确经营主体，向社会公示并提供查询服务。
4、严格落实农户的其它权益。对承包到户的集体公益林，森林生态效益补偿补助按照规定及时足额落实到户。对流转的林地，经营主体可依法依规改良林地土壤、提升地力、建设林业生产附属配套设施。对农户利用承包林地开展植树造林、中幼林抚育、经济林建设和苗木基地建设等，符合政策规定的纳入项目扶持范围。对集体和个人所有的天然商品林，在全面停止天然林商业性采伐后安排停伐管护补助。健全完善农村集体经济组织民主议事治理机制，保障集体成员的知情权、决策权、监督权，防止少数人私相授受、暗箱操作、谋取私利。
（三）推动农村林业“三变”改革。按照市委、市政府农村资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革政策，将合法的集体林地林木、水域、湿地等资源和林业附属配套设施等经营性资产的所有权和使用权，在清查核资、确权登记、评估作价、界定集体成员资格、明晰产权关系、建立台帐的基础上，采取一定方式入股到家庭林场、农民林业合作社、林业产业化龙头企业等经营主体，取得股份权利。
牵头单位：市农牧局
责任单位：市财政局、市国土局、市工信委、市水务局、市林业局、市旅游局、市工商局、市档案局
1、变集体林地林木资源为入股资金。对尚未确权颁证到户、仍由集体统一经营的有林地、宜林荒地、荒滩、荒漠、荒山、水域、湿地等资源，通过清查核实、明晰产权关系，依法将股权精准量化到户，由集体经济组织统一将林地林木资源所有权和使用权入股到企业或新型林业经营主体。积极探索有价值的森林生态民俗文化、自然风光、古树名木村落、生态休闲旅游等资源资产入股分红方式。
2、引导农民以林权入股。在统筹做好资源配置、资金整合、产业规划、政策保障等工作的基础上，鼓励农民将已确权颁证到户的林地、林木、果树经济林使用权和林木所有权入股到企业、新型林业经营主体和村集体经济组织等，使农户成为规模经营参与者和股东。探索国家、省、市、县财政林业补助资金量化为经营主体各成员的股份，让林业经营主体各成员入股后变成股东，分红增收。
3、引进和培育经营主体参与“三变”改革。重点围绕优质林果、中药材、林下经济等优势产业，制定完善政策措施，加快培育以家庭林场、农民林业专业合作社、林业龙头企业、林业专业大户为重点的新型林业经营主体，引进一批对农村资源和劳动力依赖度高、实力强的国企、民企、林业专业合作社、家庭林场等经营主体，参与农村林权“三变”改革。鼓励返乡创业人员、致富能手、大中专毕业生、退伍军人、农村实用人才等创新创业，开展电子商务、兴办创办生产型、加工型、商贸型、物流型、乡村旅游型等林业经营主体。下功夫、有计划的培养一批有文化、懂技术、会管理、有作为的新型林业经营主体带头人和森林经营人。
4、加强林权规范管理。承包和流转集体林地，要签订全省统一规范合同，县（市、区）林业主管部门要加强指导推广使用规范合同文本。合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等责任。农村集体经济组织要依照合同约定，做好林业经营主体的监督服务与管理。各县（市、区）政府要强化农村集体林业资源资产和财务管理，建全机构、充实人员，健全完善林权流转交易合同和股权档案，形成制度化、规范化、信息化管理机制。严格落实民主理财，村务、财务公开制度，切实维护集体成员的监督管理权。
（四）完善政策机制
1、健全完善林权流转交易管理制度。县级以上人民政府要根据林权流转交易的实际和变化，加快农村产权流转交易市场建设进度，完善林权流转交易管理办法，健全交易规则，完善运行机制，开展农村集体林权、宜林地使用权、果树经济林所有权、林业知识产权和林业附属配套设施等资产的流转交易。建立健全工商资本流转集体林权监管制度，引导工商资本投资集体林业建设，开发利用林地林木资源，发展多种经营和适度规模经营。
牵头单位：市林业局
责任单位：市国土局、市水务局、市农牧局、市工商局
2、完善金融支持林业发展制度。市、县（市、区）政府要健全完善林权抵质押贷款制度，积极推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“经营主体申请、部门推荐、银行审批”的运行机制，适度推广林权按揭贷款、林权直接贷款、林权反担保贷款、林权流转交易贷款、林权流转合同凭证贷款等。扩大开发性、政策性贷款规模，对符合政策的林权抵押贷款纳入财政贴息补助。探索开展林业经营收益权与公益林补偿收益权市场化质押担保贷款，鼓励引导市场主体对林权抵押贷款进行担保。对出险的抵押林权，可采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持林权收储。完善森林保险制度，建立健全森林保险费率调整机制，扩大森林保险覆盖面，创新差别化商品林保险产品。研究探索森林保险无赔款优待政策。
牵头单位：市政府金融办
责任单位：市财政局、市林业局、人行酒泉中心支行、酒泉银监分局、酒泉保险业协会
3、健全完善商品林公益林分类管理制度。简化林地区划界定方法和程序，优化资源配置。建立集体公益林动态管理机制，在确保公益林相对稳定和整体生态功能不受影响的前提下，允许对承包到户的公益林调整完善。探索公益林合资、合作等流转方式，推动集体公益林资产化经营。
牵头单位：市林业局
4、完善森林采伐更新管理制度。全面推行集体林木采伐公示制度，批准的采伐限额要公示到县、乡、村，采伐指标（证）要公示到乡镇村组。改进集体人工用材林采伐更新管理办法,简化行政审批环节和手续，明确禁止性和限制性行为，减少政府对微观经营行为的管制，赋于经营主体更大的经营自主权。
牵头单位：市林业局
5、健全集体公益林森林生态效益补偿制度。在全面落实国家和省级集体公益林补偿政策的同时，加快市、县集体公益林区划界定,建立市、县森林生态效益补偿基金，制定市、县森林生态效益补偿制度，将承包到户、符合补偿条件的集体公益林全部纳入市、县财政森林生态效益补偿范围，及时足额落实到户。
牵头单位：市财政局
责任单位：市国土局、市林业局
6、创新完善新型经营主体培育壮大机制。按照壮大一批、引进一批、新建一批的思路，深入研究省、市党委、政府近年来制定出台的关于引进和培育壮大新型经营主体的政策措施，把扶持优惠政策切实落实到位。结合农村“三变”改革，围绕林业重点优势产业，创新完善财政、信贷、保险、用地、项目、服务等扶持发展政策，形成财政引导、多方投资共同扶持发展的机制，用优良的政策、高质量的服务壮大一批、引进一批、新建一批新型林业经营主体，争取全市每年新增新型林业经营主体50家，五个农业县市区每年各新增10家，到2020年全市新型林业经营主体累计达到300家，创建市级以上示范新型经营主体100家。林业、工商部门要及时做好新型林业经营主体认定登记和注册，鼓励林业大户、家庭林场牵头或参与组建林业合作社和林业龙头企业，鼓励产业关联密切的林业合作社组建合作社联社，建立股份制家庭林场、股份制合作社和股份制龙头企业。支持新型林业经营主体承担各类林业生态和林业产业建设项目，大力发展品牌林业，开展公益性宣传活动。扎实做好新型林业经营主体带头人和职业经理培训，引导他们面向市场加快发展。
牵头单位：市林业局
责任单位：市财政局、市工信委、市农牧局、市工商局
7、健全完善利益联结机制和多种经营机制。各县（市、区）、乡镇、村要结合林权“三变”改革，引导支持工商资本、企业、新型经营主体与农户开展股份制合作经营，或通过订单采购、建示范基地，龙头企业+基地+农户等多种形式，与经营主体建立稳定的利益联结机制。引导经营主体以市场和绿色生态林产品为导向，调整林业结构，大力发展特色林果、种苗花卉、林下经济、森林旅游、木本油料、沙区产业等。科学引进新技术新材料，培育森林生物质能源、森林生物制药、森林旅游休闲康养等绿色产业。鼓励林业碳汇项目产生的减排量参与温室气体自愿减排交易，促进碳汇林业进入交易市场。扶持培育示范典型，带动林业产业和林下经济快速发展。支持条件成熟的县（市、区）开展森林康养基地建设试点。
牵头单位：市林业局
责任单位：市发改委、市财政局、市工信委、市农牧局、市旅游局
三、工作步骤
（一）完善机构。市上要完善由党委或政府分管领导任组长，林业、农牧、国土、发改、财政、金融、银监、人行、档案、信访等部门为成员的集体林权制度改革工作领导小组，负责完善集体林权制度改革工作。各县（市、区）要参照市上机构，尽快完善集体林权制度改革工作领导小组，务于2018年6月15日前将完善机构文件报市集体林权制度改革工作领导小组办公室。
（二）制定实施方案。各县（市、区）要结合本地实际，抓紧制定具体的实施方案，细化任务措施。县（市、区）政府制定的方案要在2018年7月底前上报市集体林权制度改革工作领导小组，经市集体林权制度改革领导小组审核备案后实施。
（三）组织开展工作。按照市委、市政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》和《方案》、《关于推进农村资源变资产资金变股金农民变股东改革的实施意见》和《方案》、《酒泉市关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》要求，扎实开展明晰产权关系、建立“三权”分置运行机制、推动林权“三变”改革和果树经济林确权颁证工作，确保集体林地林木性质、用途不变，生态功能有增不减。
（四）健全完善六项制度和二项机制。2018年年底前，市、县要健全完善林权流转交易管理制度、森林采伐更新管理制度。2019年，健全完善商品林、公益林分类管理制度、林权抵质押贷款制度、森林保险制度。创新完善新型经营主体引进和培育壮大机制。2020年6月底前，建立健全市、县集体公益林森林生态效益补偿制度，创新完善经营主体利益联结机制和多种经营机制。
（五）检查验收。市、县要制定切实可行的检查验收方案，县市区要依据验收方案于2020年10月前完成自查验收，并将自查验收结果形成总结报告报送市完善集体林权制度改革领导小组。市完善集体林权制度改革领导小组于2020年11月开始对县市区完善改革工作开展验收，验收面不小于50%。
四、保障措施
（一）强化组织领导。各级政府、各级林业部门要加强统筹协调，按照市委、市政府关于农村集体产权制度改革、“三权”分置改革和“三变”改革的《意见》和《方案》，推动完善集体林权制度各项政策措施落到实处。各县（市、区）政府要将完善集体林权制度改革成效作为领导班子及有关领导干部的重要考核内容。市直各有关部门要按照职责分工，继续健全完善各项配套政策，形成支持集体林业发展的合力。要加强集体林权管理队伍建设，改善工作条件，提高管理服务水平。按照国家有关规定，对集体林业改革发展做出突出贡献的单位和个人予以表彰。
（二）提升管理服务能力。市、县（市、区）要加快农村产权流转交易市场建设，把林权流转交易纳入市场交易范围，市、县、乡三级都要设立林权流转交易窗口，完善管理办法，健全交易规则和监督机制。加强林业业务技术人员培训，规范林权档案管理，提升林权管理服务机构的能力和水平。充分利用现代信息技术手段，建立联网共享的集体森林资源、权属、股份、生产经营主体等信息于一体的基础信息数据库和管理信息系统，推广林权集成电路卡（IC卡）管理服务模式，方便群众查询使用。健全县、乡林业综合管理服务机构，配备工作人员，搭建互联互通的林权流转市场监管服务平台，发布林权流转交易信息，提供林权流转交易确认服务，维护流转双方当事人合法权益。
（三）做好纠纷调处。各县（市、区）人民政府要加强对农村林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导，制定纠纷调解仲裁人员培训计划，加强法律法规和政策培训。按照“属地管理、分级负责、依法调处”原则，妥善处理各类纠纷，注重将矛盾化解在基层，做好重大纠纷案件应急处理工作，切实维护社会和谐稳定。探索建立纠纷调解激励办法，建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，将矛盾化解纳入法治轨道。开设林业法律救助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困农户提供法律援助和司法救助。
（四）加快职能转变。市、县林业部门要加快职能转变，强化公共服务，逐步将适合市场化运作的林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。研究探索通过政府购买服务方式，支持社会化服务组织开展森林防火、林业有害生物统防统治、森林统一管护等生产性服务，鼓励有条件的地方加大对林业机械购置补贴力度。健全林产品交易市场服务体系，把林产品市场纳入农产品现代流通体系建设范围，积极发展电子商务，引导电商企业与新型林业经营主体对接，建立特色林产品直采直供机制。实施林业社会化服务支撑工程，将基层公共服务机构和社会化服务组织的基础设施建设纳入财政金融扶持范围。
（五）加强舆论宣传引导。充分利用广播、电视、网络等多种媒体，大力宣传完善集体林权制度改革工作的重要意义和具体要求，深入开展政策解读，激发群众内生动力，形成理解、支持、参与完善集体林权制度改革的良好社会氛围。同时要注意推广各地完善林权制度改革的好经验、好做法，为改革提供借鉴和指导。充分利用各种改革试验示范平台，鼓励基层依法开展创新探索，尤其在建立“三权”分置运行机制、推动“三变”改革、加快林权保护、放活商品林经营权、完善森林生态效益补偿、加大新型林业经营主体培育力度等方面进行深入探索，建立第三方评估机制，总结经验，示范推广。
（六）强化督查考核。市完善集体林权制度改革领导小组要研究制定年度工作落实情况考核验收办法，建立激励机制，把重点任务纳入年度重点督查和政府目标责任考核范围，严格督查考核。对工作进展快、工作质量好、成效显著的县（市、区）或单位进行通报表扬。对工作落实不力、驻足观望、进展缓慢、不作为、慢作为的要通报批评，该追责的要严肃追责，确保把完善集体林权制度改革各项工作顺利推进、落到实处。